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【规划广角】面向“沟通行动”的长沙儿童友好规划方法与实践

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作者华中科技大学建筑与城市规划学院博士研究生,现任职于华中科技大学建筑与城市规划学院城乡规划政策研究中心、长沙市规划信息服务中心黄军林,同济大学建筑与城市规划学院博士研究生曾钰洁,长沙市规划信息服务中心李紫玥,长沙市城乡规划局编制处处长邓凌云在《规划师》2019年第1期撰文,《新城市议程》提出了“我们的共同愿景是人人共享城市”,要求人人平等使用和享有城市,使人民群众在共建共享中有更多获得感,是城市居民、特别是弱势和边缘群体的集体权利。然而在城市规划领域,囿于对儿童参与规划的认识和理解不足,儿童参与规划过程的缺失,导致城市规划缺失儿童“包容性”。长沙在创建儿童友好城市的背景下,探索了面向儿童全过程参与规划的方法,通过战略规划形成“价值共识”、以制度引导方法转变、以案例开展行动实践,初步实现了将儿童纳入规划的目标。

[关键词]儿童友好城市;规划;参与权;长沙

[文章编号]1006-0022(2019)01-0077-05 

[中图分类号]TU984 

[文献标识码]B

[引文格式 ]黄军林,李紫玥,曾钰洁,等.面向“沟通行动”的长沙儿童友好规划方法与实践 [J].规划师,2019(1):77-

81,87.

价值共识:儿童参与规划的权利

(一)儿童在规划参与中的角色缺失

按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定和要求,公众参与是各层面规划制定和修改的必要程序,是社会共同关注的重要内容,且我国已建立起了较为完善的公众参与制度框架。从公众参与的角度看,市民参与城市规划工作既是对自身合法权益的保护,又是个人民主权利的最佳体现。然而,当前公民参与城市规划还存在一些问题,特别是儿童作为一类独特的群体面临着参与城市规划的现实困境。导致儿童参与性较弱的原因是多方面的,而政府与规划师在理念转变、方法更新及制度供给方面的不足是最主要的原因。这支由成人组成的专业规划队伍召开会议、制定规划的时候很少站在儿童的角度看问题或将他们的意见纳入决策。儿童友好城市的实现取决于如何让儿童参与到影响他们未来的决策过程中。规划师既没有学过如何代表儿童利益,也缺少与他们协作的经验,但规划师所做的决定、实施的政策和支持的发展方向都直接对儿童的生活及福祉产生巨大影响。

当前,中国正在打造经济社会发展的升级版,转变社会经济发展方式、推动人的城镇化与城市社会的建设,城市规划逐步从大尺度的宏观叙事转向小尺度的空间更新与完善,从扩张性的增量规划转为政策性的存量规划。社会经济转型过程呈现出的社会利益与价值多元等诸般景象,是转型时期城市规划无法回避的时代境况。实现“人人共享”的城市,正如《新城市议程》所说,“所有居民都享有平等的权利和机会”,无论是本地居民还是外来移民,甚至是难民,都享有平等的权利,形成“共创共建共享”的“多元协同”参与治理的格局,这无疑对城市规划的公共性、政策性和社会性提出了新的发展要求,对公民参与城市规划提出了新的要求,也是值得迈向“治理”的城市规划进行深入研究的课题。

(二)儿童参与权的认识

所谓“参与权”,是“公民通过国家不断创造的各种合法途径参与公共事务的权利,是一项基本人权”,儿童参与权(Participation Rights)是《公约》和《中华人民共和国未成年人保护法》中明确规定的儿童基本权利之一,它的基本内涵是儿童有权参与到与自身利益相关的事务中。根据《公约》规定,儿童参与权主要包括:①有权利得到与之有关的信息;②有言论自由权;③对影响到儿童的一切事项有权发表意见;④对儿童的意见应给予适当的关注。《公约》鼓励儿童在社会活动中发表意见,并认为保障儿童在社会事务中的参与权是应有之义。儿童不应只是受保护的对象,成年人不能总是代替儿童做决策,儿童是其自身权利的主体之一,成年人应该尊重和支持儿童的意见。总而言之,儿童参与权是一种受到国际公约、法律保障的权益,其实质在于承认儿童是“儿童问题的专家”。

(三)儿童参与权与城市规划

儿童参与城市规划的权利具体包括知情、表达、协商、监督和获得救济等内容,是公民宪法基本权利中参与权在规划行为中的具体衍生,是儿童通过参与城市规划决策、实施和修改等各个环节并施加有效影响的权利。涉及儿童权益的城市规划行为是否应该问计于儿童、充分倾听儿童的声音?答案是肯定的。在传统规划实践中,儿童参与权的缺乏使得很多涉及儿童权益的规划制定、空间问题处理缺少了来自儿童的真实利益表达,反而是由社会、学校和家庭代替儿童思考、表达。在这一过程中,具有平等政治、法律地位的儿童群体成为抽象的存在,其具体权益往往遭到轻视。如果没有儿童的参与,成人可能永远不知道哪些是儿童真正需要的。克拉里·弗里曼(Claire Freeman)认为规划师在构建儿童友好城市中扮演着非常重要的角色。通过引导发展趋势,规划师有能力决定城市空间的形式与结构,他们同样被赋予了对儿童群体所生活的城市空间产生巨大影响的决策权力。传统上的规划决策是规划师基于其所理解的公共利益而确定的,是成人主导的,儿童经常处于弱势,未能发声。因此,规划师应确保儿童利益在规划过程中得到明确的表达和代表,并在制度设计中逐步加深儿童参与规划的程度。

《长沙2049远景战略规划》将儿童参与规划作为一个战略共识 ② ,在该共识的指引下探索了一套儿童参与规划的制度,并通过构建面向儿童的“沟通行动”规划方法,来保障“儿童参与权”,将儿童的参与权具体落实到城市规划中。

 方法转变:面向儿童的“沟通

行动”规划框架

在儿童参与城市规划的价值共识下,此次长沙创建儿童友好城市的规划借鉴学术界普遍认可的规划方法论 — “沟通行动”规划理论,构建面向儿童的“沟通行动”规划框架,避免出现“只有规划专家理解规划”的尴尬局面。

(一)“沟通行动”规划理论

20 世纪 80 年代后,随着管治与多元主义的兴起,以及市民社会的日益成熟,规划实施问题日益成为社会关注的焦点,民主参与规划的愿望日趋强烈

与此同时,哈贝马斯的沟通理论、吉登斯的结构化理论及福柯的话语权理论的发展为西方规划界寻求规划转向提供了哲学基础,寻求社会合作、通过辩证与对话的方式来实施规划成为一种新的规划流变。在以福利斯特、赛杰、弗里德曼、法吕迪、英尼斯和希利等为代表的学者的引领下,西方规划理论出现了“沟通转向” ,并逐步建立起“沟通行动”规划的基本理论与框架。该理论的本质在于规划师的角色转变,即从“蓝图绘制者”转变为“问题协调者”。正如阿尔伯特和德纳耶尔所说,“作为一种规划的方法论,‘沟通行动’规划的目标是关注公平和社会权利分布”“沟通行动”规划是“规划师与其他利益主体协同工作的一种规划方法”,“沟通行动”规划强调并综合反映不同主体的利益。

相比传统规划的“工具理性”,“沟通行动”规划关注“沟通理性”。“沟通行动”规划的核心目标在于通过讨论、协商等方式建立对于规划问题、方案的共识。因为在一个规划行动的过程中,多元利益一定会存在矛盾与冲突,由此会引发不同论点的相互碰撞,而这种碰撞的载体可能是一场“讨论”和“协商”。 “沟通行动”过程的核心在于发现矛盾、谈判妥协和解决矛盾,这就要求规划从“为人的规划”走向“与人的规划”,促进规划从具有“工具理性”的“精英规划”走向“沟通理性”的“协商规划”。“以人为本”的价值在规划行动中通过平衡个人和团体的利益得以实现。

(二)面向儿童的“沟通行动”规划方法

按照“沟通行动”规划理论,“沟通行动”规划应搭建人与人之间真诚对话与相互了解的平台,并将其运用在城市规划过程中。在这一过程中,规划师的大部分时间都将运用到“交流”上,规划师的专业知识只是作为知识系统的一部分,与儿童沟通相关的知识则更为重要。

长沙儿童友好规划成立了以“规划师+儿童”为核心,包括学校(老师)、家长、政府管理者和其他公众等角色的工作营(图1),确保项目的规划、实施、管理与使用者之间不脱节,彼此融合,并将空间使用者的参与权“前置”。工作营的架构使规划权利贯穿于规划之中。“规划并非在价值中立的立场上,而是处在权力运作的过程中并发挥作用,要从根本上重新认识规划和规划师的行为”。在长沙儿童友好规划的实践中,儿童通过工作营的工作机制,成为规划过程中权力分配及各利益主体相互制衡的核心。

(三)面向儿童的“沟通行动”规划框架

长沙儿童友好规划共分为3个阶段,即问题发现阶段、行动规划编制阶段和行动规划实施阶段 ( 图 2)。①在问题发现阶段,引导儿童以自己的视角观察城市问题。儿童以他们独有的视角、可理解的方式来发现问题、提出问题,并邀请老师、家长、公众及规划师一起参与问题发现过程。②在规划方案编制过程中,根据儿童的心声做规划。在道路交通、基础设施和公共空间等方面纳入儿童的需求,与儿童就解决问题的方案进行讨论,并同步以工作营的方式吸纳其他职能部门的相关意见,形成可实施的项目计划一览表。③在规划实施阶段,携儿童的双手筑乐园。与儿童共同实施规划,让儿童参与到规划实施过程中,使其成为实施规划、监督规划的重要一员。

沟通式规划方法为儿童参与规划提供了有效路径,并设计了一系列丰富的活动形式,如扎针地图、手绘地图、主题绘画、愿望纸条、公告、讨论会、宣讲和访谈等,以顺应儿童的认知与表达特点,激发儿童参与的主动性,创造轻松积极的交流氛围。在规划实施过程中,应细致具体地针对不同年龄段的儿童设计活动方案,并在规划的问题发现—规划编制—规划实施的三步骤框架中形成循环反馈机制,在参与和反馈的过程中让儿童真正发挥主动作用。


行动实践:长沙儿童友好规划

2016年,长沙将“沟通行动”规划理论运用于儿童友好城市创建的规划编制与实施中,各规划参与者达成了儿童具有规划参与权的价值共识,并通过全过程“沟通行动”规划的方法实现“面向儿童的‘沟通行动’规划框架”的循序推进。

(一)基于儿童视角的城市问题发掘

1.扎针地图 — 儿童视角下的城市

空间安全性、便捷性

长沙儿童友好校区周边设计以提高儿童上下学出行的安全性、便捷性和趣味性为目标,基于儿童是“儿童问题的专家”的共识,尝试通过各类“沟通行动”规划方式来吸引儿童参与,为方案编制提供参考和依据。例如,让儿童自己走放学路,在微信平台调查学生居住的位置及上下学的路径分布情况,可为校区周边慢行线路、步行巴士线路及公交线路等的方案设计提供精准、有效的信息和数据支撑(图3)。


2.手绘地图 — 儿童视角下的积极

空间与消极空间

根据儿童心理特征,工作营设计简单易懂的校区手绘地图,收集儿童认为学校周边最有意思的地方、最不喜欢的地方,以及最危险或害怕的地方等等,在设计中体现儿童的真实意愿。儿童在地图上画上一个个三角形,黑色三角形代表安全、愿意逗留的区域,红色三角形代表危险地带。其中,黑色三角形主要集中在小区、公园等人多的地方,红色三角形则主要分布于人行道和车辆较多的地段。以岳麓一小为例,活动共搜集主要问题点10处、感兴趣点6处。


(二)基于儿童需求的改造规划与实施

长沙儿童友好规划在运用“沟通行动”规划工具的时候并没有拘泥于理论的条条框框,而是以问题为导向,儿童通过主题绘画与愿望纸条的方式参与改造项目库的拟定过程。规划师从儿童参与的“我是规划师”主题绘画中提取儿童希望城市所具备的空间要素,如道路标识、设施等,以提高方案设计中的趣味性和辨识性。在岳麓一小的规划案例中,工作营一共搜集 600 余张小学生们的愿望纸条,其中交通改善型愿望共200 条,公共空间设计型愿望共 400 余条。随后,在学校美术课上,学生提供了爱心斑马线、交通标识和巴士站点等美术作品共计 371 幅。规划师们通过对这些美术作品的分析,发现其与愿望纸条诉求存在较强的相关性,儿童心中的愿望和现实规划存在的问题都通过画笔展现了出来,设计师所需要做的就是将现存的规划问题与儿童的绘画作品进行关联、梳理,形成拟改造的项目清单与方案 ( 表 1)。在项目实施过程中,工作营要求每一个实施项目都必须将儿童作为其实施的主体之一,使儿童的愿望在项目实施过程中得到体现。

(三)基于儿童友好的规划“行动导则”

儿童友好规划的全过程各阶段是高度关联的,遵循问题分析、规划制定和实施管理三结合的原则。在充分开展现状调研和儿童、家长意愿调查的基础上,通过“沟通的方式”发现问题、达成方案、协作实施。引进和创立符合长沙儿童友好校区设计和管理的新理念、新技术、新方法,经过实践—理论—再实践—再理论不断提升设计理念,凡经实践证明适用、经科学论证为合理的内容均可作为《长沙市儿童友好城市规划导则》和《长沙市儿童友好城市行动导则》的补充,导则从儿童最关心的“步行空间、道路节点、交通组织、交通设施和公共活动空间”5个方面对规划进行具体引导(表2)。


 结语

在长沙儿童友好规划实践中,儿童